Ação Coletiva Civil Pública Legitimidade Social Defensoria Pública Desvinculação Condição Econômica Interessados
RELATÓRIO
O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator): “Trata-se de Recurso Especial interposto, com fundamento no art. 105, III, a, da Constituição da República, contra acórdão assim ementado:
ADMINISTRATIVO. AÇAO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA PELA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. ILEGITIMIDADE EM VIRTUDE DA DESVINCULAÇAO DA DEFESA DOS DIREITOS DOS NECESSITADOS.
Ainda que a Lei nº 11.448/07 tenha elencado a Defensoria como legitimada a propor a Ação Civil Pública, sem fazer menção aos economicamente hipossuficientes, tal circunstância não afasta a delimitação, à que está submetida à Defensoria, de defender os interesses dos necessitados. Não cabe à Instituição defender interesses coletivos e individuais homogêneos de candidatos em processo seletivo de transferência entre universidades, na medida em que não são pessoas hipossuficientes economicamente, fato que arreda a atuação da Defensoria Pública (fl. 164)
Os Embargos de Declaração não foram acolhidos (fls. 174-178/STJ).
A recorrente sustenta que houve, além de divergência jurisprudencial, violação dos arts. 5º da Lei 7.347/1985 e 4º da LC 80/1994. Afirma que a Defensoria Pública tem legitimidade para ajuizar Ação Civil Pública com o escopo de questionar a legalidade do processo seletivo de transferência voluntária da UFCSPA (realizada no ano de 2009) de alunos que não tenham prestado o Enem. Aduz que o art. 5º da Lei7347/1985 não condiciona a atuação da Defensoria apenas em casos de interesses de hipossuficientes, e que, nos autos, é inaferível o número de inseridos nessa categoria que poderiam se beneficiar da tutela almejada.
Contraminuta apresentada às fls. 198-209/STJ.
O Ministério Público Federal opina pelo não conhecimento do recurso (fls. 226-235).
É o relatório.
RECURSO ESPECIAL Nº 1.264.116 - RS (2011/0156529-9)
VOTO
O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator): Trata-se na origem de insurgência da Defensoria contra regra prevista em edital de processo seletivo de transferência voluntária da UFCSPA, ano 2009, que previu como condição essencial para inscrição de interessados e critério de cálculo da ordem classificatória a participação no Enem, exigindo nota média mínima.
O acórdão recorrido, por sua vez, reproduziu as seguintes premissas da sentença excelentemente bem fundamentada e erudita, da lavra da Doutora Ana Inês Algorta Latorre para rejeitar a pretensão da Defensoria Pública:
a) ao contrário do que ocorre nas ações individuais, nas quais a Defensoria pode atuar em todas as áreas, desde que a parte seja hipossuficiente, o órgão tem legitimidade para propor Ação Civil Pública somente nas hipóteses do art. 4º, VII e XI, da LC80/1994 (proteção do consumidor ou da criança e do adolescente);
b) nos termos do art. 1º da LACP, a Ação Civil Pública destina-se exclusivamente à proteção de interesses difusos e coletivos, mas não de individuais homogêneos;
c) o caso não versa sobre relação de consumo ("inserção de interessados no processo seletivo de transferência entre Universidades que não tenham participado do ENEM"): "não se tratando de consumidores de produtos ou serviços, todos os que se inscreverem para o processo seletivo, sujeitaram-se às regras do respectivo Edital,sendo, portanto, titulares de um direito individual homogêneo perante a AdministraçãoPública, diante de eventual prejuízo a que se sintam submetidos. Socorrendo-nos dosensinamentos de Barbosa Moreira, somente seria acidentalmente coletivo, no caso em exame, se se tratasse de direito decorrente de uma relação de consumo, emboramantendo-se a natureza de direito individual homogêneo; porém, de qualquer formasuscetível de tutela coletiva por expressa autorização legal (exegese do art. 1º, II, daLei nº 7.345/85 c/c art. 81, 1º, III, da Lei nº 8.078/90)".
Com a devida vênia, deve ser afastada a interpretação proposta.
1. Direito à educação
O direito à educação , responsabilidade do Estado e da família (art. 205, da Constituição Federal), é garantia de natureza universal e de resultado , orientada ao"pleno desenvolvimento da personalidade humana e do sentido de sua dignidade" (art.13 do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais , adotadopela XXI Sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas, em 19 de dezembro de1966, aprovado pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo 226, de 12de dezembro de 1991, e promulgado pelo Decreto 591, de 7 de julho de 1992), daí nãopoder sofrer limitação no plano do exercício, nem da implementação administrativa oujudicial.
Como precisamente indica Luciano Mariz Maia, "as obrigações dos Estados sã classificadas em obrigações de conduta e obrigações de resultado", e estas últimas "tornam obrigatória a adoção de parâmetros e referências, para avaliar se as medidas adotadas e as políticas públicas conduzidas estão, efetivamente, assegurando a realização do direito garantido" ( Educação em direitos humanos e tratadosinternacionais de direitos humanos , in Rosa Maria Godoy Silveira e t alii ,coordenadoras, Educação em Direitos Humanos: Fundamentos Teórico-
2. Defensoria Pública na Ação Civil Pública
Por espelhar e traduzir exemplarmente as marcas identificadoras do Welfare State , que está baseado nos princípios da solidariedade , da dignidade da pessoa humana e da efetiva igualdade de oportunidades , inclusive de acesso à Justiça, a Defensoria Pública instituição altruísta por excelência é essencial à função jurisdicional do Estado, nos termos do art. 134, caput , da Constituição Federal.
A rigor, mormente em países de grande desigualdade social, em que a largas parcelas da população aos pobres sobretudo se nega acesso genuíno ao Judiciário, como ocorre infelizmente no Brasil, seria impróprio falar em verdadeiro Estado de Direito sem a existência de uma Defensoria Pública nacionalmente organizada, conhecida de todos e por todos respeitada, capaz de atender aos necessitados da maneira mais profissional e eficaz possível.
A expressão "necessitados" (art. 134, caput , da Constituição), que qualifica, orienta e enobrece a atuação da Defensoria Pública, deve ser entendida, no campo da Ação Civil Pública, em sentido amplo, de modo a incluir, ao lado dos estritamente carentes de recursos financeiros os miseráveis e pobres , os hipervulneráveis (isto é, os socialmente estigmatizados ou excluídos, as crianças, os idosos, as gerações futuras), enfim todos aqueles que, como indivíduo ou classe, por conta de sua real debilidade perante abusos ou arbítrio dos detentores de poder econômico ou político, "necessitem" da mão benevolente e solidarista do Estado para sua proteção, mesmo que contra o próprio Estado. Vê-se, então, que a partir da ideia tradicional da instituição forma-se, no Welfare State , um novo e mais abrangente círculo de sujeitos salvaguardados processualmente, isto é, adota-se uma compreensão de minus habentes impregnada de significado social, organizacional e de dignificação da pessoa humana.
Ao se analisar a legitimação ad causam da Defensoria Pública para a propositura de Ação Civil Pública referente a interesses e direitos difusos, coletivos stricto sensu ou individuais homogêneos, não se há de contar nos dedos o número de sujeitos necessitados concretamente
A ser diferente, bastaria ao universo dos sujeitos beneficiados incluir, direta ou reflexamente, um só abonado ou ricaço para a tutela solidarista ser negada acentenas ou milhares de necessitados, deixando-os à mingua diante de graves lesões de natureza supraindividual. Nesse sentido, já decidiu o STJ que a Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro "tem legitimidade ativa para propor ação civil públicaobjetivando a defesa dos interesses da coletividade de consumidores que assumiramcontratos de arrendamento mercantil, para aquisição de veículos automotores, comcláusula de indexação monetária atrelada à variação cambial" (REsp 555.111/RJ, Rel.Min. Castro Filho, Terceira Turma, DJe 18.12.2006).
Objeto da presente demanda, o direito à Educação é considerado questão da mais alta relevância, capaz de justificar a propositura da Ação Civil Pública, até mesmo pela Defensoria Pública, cuja intervenção, na esfera dos interesses e direitosindividuais homogêneos, não se limita às relações de consumo ou à salvaguarda dacriança e do idoso.
Em verdade, cabe à Defensoria Pública a tutela de qualquer interesse individual homogêneo, coletivo stricto sens u ou difuso, sobretudo aqueles associados aos direitos fundamentais, pois sua legitimidade ad causam não se guia, no essencial,pelas características ou perfil do objeto de tutela (= critério objetivo), mas pelanatureza ou status dos sujeitos protegidos, concreta ou abstratamente defendidos, osnecessitados (= critério subjetivo), perspectiva essa que fez com que precedente doSTJ ampliasse essa legitimidade para o ancho campo da dignidade humana: "alegitimatio ad causam da Defensoria Pública para intentar ação civil pública na defesade interesses transindividuais de hipossuficientes é reconhecida antes mesmo doadvento da Lei 11.448/07, dada a relevância social (e jurídica) do direito que sepretende tutelar e do próprio fim do ordenamento jurídico brasileiro: assegurar adignidade da pessoa humana, entendida como núcleo central dos direitosfundamentais " (REsp 1.106.515/MG, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, PrimeiraTurma, DJe 2.2.2011, grifei).
3. Jurisprudência do STJ
É vasta a jurisprudência desta Corte, que outorga aos legitimados pela Lei 7.347/85 a propositura de Ação Civil Pública para a proteção de interesse individual homogêneo :
TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AÇAO CIVIL PÚBLICA. COBRANÇA DA COFINS E DO PIS AOS CONSUMIDORES DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇAO. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. NATUREZA DA AÇAO CONSUMERISTA.
1. Cinge-se a controvérsia à legitimidade ativa do Ministério Público Federal para ajuizar ação civil pública questionando a legalidade do repasse do custo de PIS e COFINS aos usuários de serviços de telecomunicações.
2. O Ministério Público está legitimado a promover ação civil pública ou coletiva, não apenas em defesa de direitos difusos ou coletivos de consumidores, mas também de seus direitos individuais homogêneos. Precedentes: REsp 769.326/RN, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15.9.2009, DJe 24.9.2009 ; REsp 700.206/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 9.3.2010, DJe 19.3.2010.
Agravos regimentais improvidos. (AgRg no AgRg no REsp 1167377/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 03/05/2011).
PROCESSUAL CIVIL. AÇAO CIVIL PÚBLICA. COBRANÇA POR SERVIÇOS NAO SOLICITADOS. VIOLAÇAO DO ART. 535 DO CPC NAO CONFIGURADA.
ANTECIPAÇAO DE TUTELA. REQUISITOS. SÚMULA 7/STJ. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. DIREITOS HOMOGÊNEOS DOS CONSUMIDORES.
INTERVENÇAO DA ANATEL COMO LITISCONSORTE PASSIVO. DESNECESSIDADE.
(...)
4. O Ministério Público possui legitimidade ativa para promover a defesa dos direitos difusos ou coletivos dos consumidores, e de seus interesses ou direitos individuais homogêneos, inclusive no que se refere à prestação de serviços públicos, haja vista a presunção de relevância da questão para a coletividade. Precedentes do STJ.
(...)
6. Agravo Regimental não provido. (AgRg no REsp 1150965/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 25/4/2011).
Destaco ainda que o tema da Educação , mote da presente discussão, é considerado de máxima relevância e interesse social, capaz, por si só, de justificar a propositura de Ação Civil Pública:
PROCESSUAL CIVIL. AÇAO CIVIL PÚBLICA. VESTIBULAR. LIMITAÇAO DO NÚMERO DE CONCESSÕES DE ISENÇAO DE TAXAS PARA EXAME EM UNIVERSIDADES FEDERAIS. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO.
1. A jurisprudência desta Corte vem se sedimentando em favor da legitimidade ministerial para promover ação civil pública visando a defesa de direitos individuais homogêneos, ainda que disponíveis e divisíveis, quando na presença de relevância social objetiva do bem jurídico tutelado (a dignidade da pessoa humana, a qualidade ambiental, a saúde, a educação, apenas para citar alguns exemplos) ou diante da massificação do conflito em si considerado. Precedentes.
2. Oportuno notar que é evidente que a Constituição da República não poderia aludir, no art. 129, inc. II, a categoria dos interesses individuais homogêneos, que só foi criada pela lei consumerista. Contudo, o Supremo Tribunal Federal já enfrentou o tema e, adotando a dicção constitucional em sentido mais amplo, posicionou-se a favor da legitimidade do Ministério Público para propor ação civil pública para proteção dosmencionados direitos.
3. No presente caso, pelo objeto litigioso deduzido pelo Ministério Público (causa de pedir e pedido), o que se tem é pretensão de tutela de um bem divisível de um grupo: a suposta invalidade da limitação do número de concessões de isenção de taxas para exame vestibular de universidades federais em Pernambuco. Assim, atua o Ministério Público em defesa de típico direito individual homogêneo, por meio da ação civil pública, em contraposição à técnica tradicional de solução atomizada, a qual se justifica não só por dizer respeito à educação, interesse social relevante, mas sobretudo para evitar as inumeráveis demandas judiciais (economia processual), quesobrecarregam o Judiciário, e evitar decisões incongruentes sobre idênticas questões jurídicas.
4. Nesse sentido, é patente a legitimidade ministerial, seja em razão da proteção contra eventual lesão ao interesse social relevante de um grupo de consumidores ou da massificação do conflito.
5. Recurso especial provido. (REsp 1225010/PE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 15/3/2011).
Anoto ainda que o caso dos autos não diz respeito ao pagamento de taxa, tal como exposto no acórdão recorrido (o que ainda assim justificaria a utilização da via, nos termos do precedente acima mencionado), mas sim à participação em processoseletivo de transferência voluntária de universidade, o que acirra a relevância dointeresse em debate.
Superados os óbices em relação à via utilizada, não há limitação imposta à Defensoria Pública para a tutela de interesse individual homogêneo, por meio de Ação Civil Pública, relacionado com a educação. A jurisprudência desta Corte vem seconsolidando no sentido de que a inclusão da entidade como legitimada ativa para apropositura da Ação Civil Pública faz parte de mudanças no arcabouço jurídico-processual com o objetivo de, ampliando o acesso à tutela jurisdicional e tornando-a efetiva, concretizar o direito fundamental disposto no art. 5º, XXXV, da CF.
Cito trechos de acórdão pertinente, acima referido:
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA AJUIZAR AÇAO CIVIL PÚBLICA. ART. 134 DA CF. ACESSO À JUSTIÇA. DIREITO FUNDAMENTAL. ART. 5º, XXXV, DA CF. ARTS. 21 DA LEI7.347/85 E 90 DO CDC. MICROSSISTEMA DE PROTEÇAO AOS DIREITOSTRANSINDIVIDUAIS. AÇAO CIVIL PÚBLICA. INSTRUMENTO POR EXCELÊNCIA. LEGITIMIDADE ATIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA AJUIZAR AÇAO CIVIL PÚBLICA RECONHECIDA ANTES MESMO DO ADVENTO DA LEI 11.448/07. RELEVÂNCIA SOCIAL E JURÍDICA DO DIREITO QUE SE PRETENDE TUTELAR. RECURSO NAO PROVIDO.
1. A Constituição Federal estabelece no art. 134 que "A Defensoria Pública é instituição essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 5º, LXXIV". Estabelece, ademais, como garantia fundamental, o acesso à justiça (art. 5º, XXXV, da CF), que se materializa por meio da devida prestação jurisdicional quando assegurado ao litigante, em tempo razoável (art. 5º, LXXVIII, da CF), mudança efetiva na situação material do direito a ser tutelado (princípio do acesso à ordem jurídica justa).
2. Os arts. 21 da Lei da Ação Civil Pública e 90 do CDC, como normas de envio, possibilitaram o surgimento do denominado Microssistema ou Minissistema de proteção dos interesses ou direitos coletivos amplo senso, com o qual se comunicam outras normas, como os Estatutos do Idoso e da Criança e do Adolescente, a Lei da Ação Popular, a Lei de Improbidade Administrativa e outras que visam tutelar direitos dessa natureza, de forma que os instrumentos e institutos podem ser utilizados para "propiciar sua adequada e efetiva tutela" (art. 83 do CDC).
3. Apesar do reconhecimento jurisprudencial e doutrinário de que "A nova ordem constitucional erigiu um autêntico"concurso de ações"entre os instrumentos de tutela dos interesses transindividuais" (REsp 700.206/MG, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 19/3/10), a ação civil pública é o instrumento processual por excelência para a sua defesa.
4. A Lei 11.448/07 alterou o art. 5º da Lei 7.347/85 para incluir a Defensoria Pública como legitimada ativa para a propositura da ação civil pública. Essa e outras alterações processuais fazem parte de uma série de mudanças no arcabouço jurídico-adjetivo com o objetivo de, ampliando o acesso à tutela jurisdicional e tornando-a efetiva, concretizar o direito fundamental disposto no art. 5º, XXXV, da CF.
5. In casu , para afirmar a legitimidade da Defensoria Pública bastaria o comando constitucional estatuído no art. 5º, XXXV, da CF.
6. É imperioso reiterar, conforme precedentes do Superior Tribunal de Justiça, que a legitimatio ad causam da Defensoria Pública para intentar ação civil pública na defesa de interesses transindividuais de hipossuficientes é reconhecida antes mesmo do advento da Lei 11.448/07, dada a relevância social (e jurídica) do direito que se pretende tutelar e do próprio fim do ordenamento jurídico brasileiro: assegurar a dignidade da pessoa humana, entendida como núcleo central dos direitos fundamentais.
7. Recurso especial não provido. (REsp 1106515/MG, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 2/2/2011).
No mais, acolho o entendimento de que, para a atuação da Defensoria Pública na Ação Civil Pública, basta que apenas parte dos beneficiários se enquadre na classe dos necessitados, porque, a se entender diversamente, vale dizer, a exigir-seexclusividade da titularidade destes em relação aos interesses e direitos objeto dademanda coletiva, o resultado seria, de direito e de fato, negar a ampla, imprescindívele efetiva tutela judicial a pretensões legítimas do infelizmente vasto universo de"carentes de justiça" do País. Algo incompatível com a marca da "eficiência" e da"instrumentalidade", que, segundo a lição abalizada de Ada Pellegrini Grinover, norteia nossa processualística civil atual, recheada que está de "esquemas e modelosprocessuais capazes de reconduzir o processo à necessária aderência à realidade e de resgatar seus princípios e suas finalidades primordiais, em face das novas exigências" ( Acesso à Justiça e garantias constitucionais no processo do consumidor , in Sálvio de Figueiredo Teixeira, As Garantias do Cidadão na Justiça , São Paulo, Saraiva, 1993, p. 307). Novas exigências de caráter ético-social, mas precipuamente novas imposições de uma ordem constitucional que não se conforma com a proteção processual retórica dos sujeitos vulneráveis.
Diante do exposto, dou provimento ao Recurso Especial para reconhecer a legitimidade ativa da Defensoria Pública para a propositura da Ação Civil Pública em questão.
É como voto”
(STJ, REsp 1264116/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/10/2011, DJe 13/04/2012).
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